摘要：“三权分置”制度改革背景下, 全国农村土地流转全面推开, 新型经营主体纷纷进入。投资农业领域经营的工商企业因经营不善而拖欠土地流转租金, 甚至违反土地流转合同而“跑路”、“毁约弃耕”等失约现象常有发生, 这与工商资本“逐利心切”、粮食市场“价格波动”、基层政府“行为失范”、法律法规“供应不足”等存在较大关联。土地流转失约使农户无法获得流转租金甚至要承担复耕成本, 严重挫伤了农户放活经营权的积极性。为保障农户土地流转利益, 提高土地流转履约率, 防止“毁约弃耕”失约风险发生, 政府应强化土地流转合约约束力, 推进农业供给侧结构性改革, 加强土地流转监管和服务, 敦促工商资本履行社会责任, 建立土地流转履约保险机制, 创设完善土地流转法律制度。

家庭承包责任制背景下, 农业规模化经营的必由之路就是土地流转, 通过土地流转可以实现土地相对集中, 消除土地细碎化经营之弊。通过考证, 土地流转的实践自上个世纪90年代开始至今从未停止过, 且流转范围越来越广, 规模越来越大, 方式越来越多。土地流转的实践对农地制度创新要求也越来越迫切, 为科学规范土地流转行为, 保障农地各方权益, 实现农地规模化经营健康发展, 2016年8月30日, 中共中央审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》, 该《意见》明确指出, 要深化农村土地制度改革, 实行土地所有权、承包权和经营权“三权分置”。于是, 全国再次掀起了土地流转热潮, 新型经营主体纷纷进入, 投向农业领域的社会资金不断增加。社会资本为农业发展带来了资金、技术和先进的经营管理模式, 有效弥补了农民相对匮乏的市场意识, 有利于快速推进农业现代化进程。可是, 由于土地流入方经营能力及风险防范手段的限制以及各类自然灾害等原因, 导致土地流入方因经营不善而长期亏损甚至破产, 进而无力支付土地租金, 出现土地流入方单方“毁约”甚至“跑路”状况, 农民土地租金“打水漂”, 退回的土地要么是基础设施遭毁坏, 要么是土地短期内无法耕种, 要么是错过了耕作农时, 严重挫伤了农户放活经营权的积极性。于是, 2017年中央一号文件明确强调要积极“探索土地流转履约保证保险”, 把防范和化解土地流转失约风险作为当前农业与农村健康稳定发展的一个紧迫课题。

一、农村土地流转“毁约弃耕”之源

“三权分置”框架下土地流转对于承包户和经营者都是一种“共赢”的经济活动, 是作为“经济人”的理性选择。至于近期不断发生的土地流转失约事件, 期间必定是现存的某种因素打破了这种“共赢”局面, 导致了利益失衡。研究表明, 土地流转租金拖欠、“毁约弃耕”等失约现象的出现, 与工商资本“逐利心切”、粮食市场“价格波动”、基层政府“行为失范”、法律法规“供应不足”[1]等有着较大的关联。

(一) 工商资本盲目下乡为土地流转失约埋下隐患

在2013年中央一号文件“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”精神激励下, 各经营主体伺机而动, 一些工商企业调整经营战略, 全力投资农业领域, 土地流转呈现出了“投资主体多元、投资领域宽、投资步伐快、投资理念先进”[2]之状况。据农业部门统计, “截止2014年底, 流入工商企业手中的耕地达4600万亩, 占全国土地流转面积的10.4%”。工商资本投资农业, 对于推进农业现代化建设进程, 实现规模化经营, 提高农业经济效益等确实起到了重要作用, 但是也带来了一些负面影响。其主要表现就是, 一些工商资本“有实力争地, 没能力种田”, 且对农业基本属性认识不足, 对农业投资的长期性缺乏准备, 对风险性防范也缺乏经验, 盲目跟风, 动辄上千亩的拿地, 可是生产、技术、管理等都没有及时跟进, 再加上全国经济下行压力和“不谙稼穑”的短板, 致使惨淡经营, 拖欠租金或“毁约弃耕”。

(二) 农产品价格波动是土地流转失约的直接原因

目前, 我国粮食生产连年丰收, 粮食市场供应充裕, 加上城乡居民饮食结构多样化导致对粮食的刚性需求降低, 粮食库存也是逐年增大, 国际粮食生产经营大鳄更是对国内粮食市场虎视眈眈, 粮食进口不断增多。这种粮食产量增加、库存增大、进口增多的三重矛盾叠加, 导致我国农产品价格持续走低。数据显示, 2016年底我国农产品价格已跌至2009年以来的最低水平。农产品价格波动直接影响到下乡资本的经营效益, 由于工商资本是在农产品价格高位时投资于农业领域, 现在粮价下跌, 亏损惨重, 连流转承包合同约定的承包费都难以兑现, 刚进入农业领域即遭受农产品价格一路走低之痛, 资本的逐利本性最终使它选择了“毁约弃耕”。

(三) 农产品同质化竞争是导致土地流转失约的诱因

工商企业等新型经营主体在调整种植结构, 发展优势产业, 转变农业生产经营方式方面由于资金制约、技术限制、人才缺乏等原因往往积极性不高, 生产经营中存在着较为严重的产业产品同质化, 根本谈不上“错位发展”和“差别化营销”。例如规划精准度不够, 随意性发展, 区域分工不明晰, 产业链条短, 农产品品牌效益差, 市场销售半径窄等, 更别提“优”的产业结构、“绿”的生产方式和“新”的产业体系。在劳动力成本不断提高, 生产资料价格不断上涨, 农产品价格不断下降的多重压力下, 盈利水平不断下降, 投入与产出比例失衡, 以至于经营困难长期亏损, 应有的投资效益难以保证, 签约农户的承包费难以兑现, 最后不得不“毁约弃耕”。

(四) 政府监管和服务缺位难以保证土地流转履约

土地流转是发展农业现代化的前提, 也是地方政府追逐的“政绩工程”。一些基层政府脱离地方现实, 常以行政命令的方式强行推进土地流转, 甚至把土地流转速度、流转数量、经营规模等纳入年终绩效考核。特别是去年中央“三权分置”改革意见出台之后, 农村土地流转再次进入高潮。在这种情境下, 政府对于资本下乡的工商企业资质、经济实力、经营项目等均没有考察和把关, 对工商资本招商引资, 来者不拒, 疏于监管[3]。有些工商资本投资农业的目的本身就不纯, 或为了套取国家政策补贴, 或为了圈地开发, 或为了非农化经营等, 政府对此也是“视而不见”, 更谈不上为之提供公共服务, 使得工商资本在投资项目上出现盲目性, 在投资领域上出现同质化, 导致无序竞争, 效益也是差强人意, 最后“毁约弃耕”也就不足为奇了。

(五) 流转合同失范为土地流转失约留下漏洞

土地流转过程中, 流转合约是连接流转各方的纽带。现实中, 农户所签订的流转合约大多属于关系型合约、口头合约或者残缺合约, 与书面合约相比, 口头合约占有相当大的比重[4]。即使选择了书面合约, 也由于工商资本的强势地位, 所提供的格式合同也是对自身极力免责, 限于农户的文化水平和法制意识, 根本不可能对流转合约进行逐条逐句的分析和理解, 因此, “霸王条款”、“条款欺诈”现象常有发生。同时也有不少流转合同格式不规范、内容不完整、权利不明确, 违约责任虚化等, 这些情况极易诱发事后机会主义行为, 并由此产生纠纷, 为经营者“毁约弃耕”提供便捷。

(六) 土地流转立法滞后为土地流转失约埋下隐患

作为我国农地物权单项法规的《农村土地承包法》首次将农村土地集体所有权与土地农户使用权剥离, 实现了“两权分离”, 明确了土地承包经营权的物权效力, 对农村土地制度改革起到了积极作用。但是, 随着农村土地改革的深化, 《农村土地承包法》的缺陷和不完善性也逐渐显现[5]。特别是在我国农地“三权分置”背景下, 放活农地经营权是大势所趋, 新一轮的大规模土地流转正在展开。在土地流转的实践中, 农户的自由流转占相当大比重, 从土地流转合同的签订、登记, 到流转合同的注销、监督等都没有相应的法律规范, 即使农业部颁布的《农村土地承包经营流转管理办法》对农地承包经营权流转的原则、方式和程序作了相应规范, 但其毕竟只是部门规章, 立法创新的空间有限。所有这些都注定了土地流转过程中必然会潜藏风险, 为土地流转失约埋下隐患。

二、农村土地流转“毁约弃耕”之害

由于上述因素的存在, 农地经营主体拖欠流转租金和“毁约弃耕”状况的出现也属必然。据调查, 作为粮食主产区的中部地区, 四川省、河南省、湖南省、湖北省截至到2013年土地流转规模均已超过家庭承包耕地面积的20%, 其流转速度之快、规模之大前所未有, 同时, 由于农地经营者经营不善“毁约弃耕”甚至“跑路”的状况也是频频出现, 这严重扰乱了土地流转市场, 重创了社会诚信体系, 打击了农户土地流转的积极性, 直接威胁到国家粮食安全, 必须引起高度的警惕和重视。

(一) 土地流转失约将重创社会诚信体系

当前我国社会诚信缺失导致了在整体社会治理方面各级政府和社会要支付较高成本。面对这种状况, 习近平总书记强调要“全面推进社会诚信体系建设, 让失信者寸步难行”, 说明社会诚信已成严峻的社会问题。不可置否, 土地流转失约使双方经济利益遭受损失的同时, 更是一种严重的社会失信行为, 它违反了土地流转市场主体在市场交易中的法定义务和约定义务, 它直接冲击的是土地流转市场, 严重降低了土地流出和流入双方的互信度, 导致土地流转各方将支付较高的流转成本。现实中, 为了保证土地流转履约度, 流出方一般会要求流入方缴纳不菲的履约保证金, 流入方却往往因保证金难以到位而致使流转搁浅。

(二) 土地流转失约将威胁到国家粮食安全

据农业部最新统计数据表明, “目前, 全国土地流转面积已达4.6亿亩, 超过承包耕地面积的三分之一, 土地流转面积还有进一步扩大的趋势”。但值得注意的是, 随着流转规模的不断扩大, 其所引发的流转失约频发现象已经威胁到了农村社会的稳定和国家粮食安全。粮食安全是国家一号战略, 土地流转合约一旦失约, 受损的不仅仅是土地流转双方, 而且也会因土地撂荒而影响粮食生产, 进而威胁到国家粮食安全。“毁约弃耕”往往是流入方的单方行为, 这种行为隐蔽性较强, 事前是对流出方隐瞒, 事后是难寻踪迹, 且多发生在粮食播种时节, 当农户发现经营方“跑路”之后往往是错过了播种季节。因此, “毁约弃耕”导致土地撂荒是必然后果。

(三) 土地流转失约将影响到“三权分置”改革进程

2014年中央首提“落实集体土地所有权、稳定农户土地承包权、放活土地经营权”“三权分置”的农村土地制度, 为新一轮的农村土地改革拉开了序幕。“三权分置”制度下, 土地经营权可以进入流转市场, 能充分发挥市场对个体生产要素的优化配置作用。“三权分置”制度在保护农户土地承包权的前提下, 鼓励农户将土地经营权流转出去, 农户可以通过土地经营权流转获得较大收益, 而工商资本等新型经营主体则可通过土地流转顺利进入农业领域, 从事适度规模化生产经营, 拓宽新的经济增长点。“三权分置”既保障了土地流转效率和安全, 同时也促进了土地资源化配置。可是, 由于农地新型经营主体的经营失败而拖欠农户土地承租费用, 甚至“毁约弃耕”, 致使土地承包户和经营主体都蒙受了损失, 遭受到了打击。面对“三权分置”, 其后果就是农户不愿放手经营权, 新型主体不敢接手经营权, “放活经营权”将成为空谈。

(四) 土地流转失约挫伤了资本下乡积极性

资本的逐利性是工商企业投资农业的内在动力。工商资本下乡进行农业规模化经营, 不仅可以降低耕地细碎化带来的效率损失, 对农户也具有资源配置效应、边际产出拉平效应, 还具有交易收益效应。总之, 发展现代农业离不开社会资本, 工商资本下乡一定程度上可以给农业带来雄厚的资本、先进的技术和科学的管理。可是, 残酷的现实表明, 农村也不是遍地是黄金。当工商资本还沉浸在“下乡淘金”之梦想时, 却遭遇市场疲软、资金紧张、价格波动等多重压力, 企业经营战略和经济发展目标受挫, 失败的教训会让后来者望“农”生畏。

(五) 土地流转失约损害了农民利益

土地流转中, 由于流转主体虚置、行政干预、村干部越俎代庖、流转合约失范等因素, 增大了“毁约弃耕”的风险性[6]。在国家宏观政策刺激下, 新型经营主体“蜂拥”农村, 它们承租土地, 投资农业, 其目的是追求获利机会和开辟新的利润空间, 一旦事与愿违或未尽人意, 拖欠租金和“毁约弃耕”就在所难免。在现行体制下, 土地承包农户无疑是弱势群体, 土地流转中缺少话语权, 与强势的工商资本相比显得非常渺小, “毁约弃耕”的直接后果就是“赔钱的是经营主体, 受伤害的则是农业和农民”, 农户被迫接手的土地一则因为复耕难而需要加大投资, 再则因为土地撂荒而影响收入, 更是对农户土地流转热情的棒喝。

(六) 土地流转失约将影响到社会稳定

研究表明, 农户土地承包权具有保障性物权性质, 即国家在对农民的社会保障支付欠缺的条件下, 为使农民获得基本的生存保障而赋予农民对集体土地享有替代性社会保障的物权[7]。农地是农户就业和收益的重要载体, 是农民生存和发展保障的最后一道屏障。因此, 农地及农地收益被农户视为生命, 一旦受到侵害, 必然会奋力抗争。农地经营主体的“毁约弃耕”直接动摇了农户赖以生存的根基, “上访”、“对抗”将是农户不二的选择, 必将影响社会安定。

三、农村土地流转“毁约弃耕”防范之“邛崃经验”

作为全国粮食生产先进县、国家级杂交水稻种子生产基地、全国农业产业化示范基地的四川省成都市的邛崃市, 据2015年底统计, 全市土地流转面积已占到农地确权面积的27%, 规模经营比重接近40%。可是最近几年因经营不善而出现大规模土地流转违约、拖欠农地租金的事件就高达9起, 涉及1.65万亩土地流转面积[8]。频发的“毁约弃耕”事件倒逼邛崃市进行农地流转管理创新, 在全国首创农村土地流转履约保证保险制度, 用市场化方式破解农地流转信用缺失的难题。农地流转履约保证保险的运行机理就是当土地流转双方之一出现违约状况时, 则由保险公司承担赔偿责任且先期赔付违约金, 然后再依法向违约方进行追偿。截止目前, 邛崃市保险公司已受理履约保证保险保单790多单, 参保面积超过18万亩。2017年6月初, 在总结邛崃市农村土地流转履约保证保险试点经验的基础上, 成都市政府颁布了《关于推进农村土地流转履约保证保险的意见》, 力争用3年时间, 实现全市50亩以上耕地规模流转履约保证保险参保覆盖面达到90%以上。

事实证明, 引入农地流转履约保证保险实现了“三赢”:即农户不再担心经营者“毁约弃耕”而使得土地租金“打水漂”, 经营者不再担心农户擅自涨租金而影响产业长远发展, 地方政府也不再担心因农地流转失约而引发社会矛盾[9]。2017年全国首笔农村土地流转履约保证保险赔款在邛崃市完成赔付, 有效地保障了农户权益, 防范了土地流转失约风险, 创造了可供借鉴的“邛崃经验”:

1.组建农民合作社, 增强农户土地流转主体地位。为扭转土地流转中农户的弱势地位, 争取土地流转利益最大化, 保障农户主体地位, 增强农户话语权, 他们采取“抱团取暖”的方式, 成立农民合作社, 由合作社代表农户进入土地流转市场。农民合作社先是将农户分散的土地通过“预流转”进行集中, 再由合作社进行统筹规划实行整体集中流转, 一致对外。同时, 他们通过民主选举, 成立了董事会、监事会, 制定完善合作社章程, 充分保障农户土地流转的知情权、参与权和监督权, 有效约束少数基层干部“乱作为”或者“权力寻租”行为。

2.做好土地项目规划, 精准引进投资企业。农民合作社根据域内土地现状、土壤状况、周围环境、产业资源等约束条件, 确定适合的产业发展方向, 然后对产权流转项目进行整体策划和标准化包装, 有针对性地引进“资本下乡”;欲进入农业领域的工商资本也可以根据自身的竞争优势、发展战略, 依据合作社的项目规划品种进行“双向选择”。流转前对土地经营方的经营能力、市场信誉度等进行考察, 流转中对土地经营方的经营范围、履约状况进行监督。以项目招商切实保障了农民的知情权和选择权, 也保证了企业的资质和能力, 有利于实现互利共赢。

3.引入市场保险机制, 确保土地流转合约履行。土地流转经营项目引进以后, 政府请保险公司专门为土地流转履约设计出了保险产品, 为农户和经营者共同投保, 其保费按土地流转交易额的3%收取;其中, 农户承担10%、经营者承担40%、政府财政“以奖代补”分摊50%。一旦土地流转双方违约, 保险公司将会直接赔付受害方损失, 再由保险公司向违约方追讨。土地流转履约保证保险机制的引入, 对于进一步规范农村土地流转市场, 防范土地流转失约风险, 切实保障流转参与方的合法权益, 大力促进现代农业发展都具有重要的意义。

四、农村土地流转“毁约弃耕”风险防范之策

土地流转是一种市场行为, 是土地流转双方在“自愿、依法、有偿”原则下, 经过市场博弈达成的土地承租契约, 双方的责权利依法设定, 流转双方本应恪守。可是, 土地流转的“毁约弃耕”打破了这种格局, 冲击了土地流转市场, 其危害程度不可小视。因此, 基层政府要充分尊重农民土地流转的主体地位和意愿, 积极履行服务和监管职能, 建立健全土地流转制度, 有效地防范土地流转失约的风险。

(一) 维护《合同法》权威, 强化合约约束力

“诚实守信”是《中华人民共和国合同法》的基本原则, 是社会秩序有序运行的基础。市场经济是一种契约经济, 现代社会也是契约社会, 以社会契约的形式保障每个社会成员的权利和利益。“人是生而自由的, 但却无往不在枷锁之中”, 这个“枷锁”就是“契约”。土地流转合约一经签订, 就成为流转双方必须共同遵守的“契约”, 否则, 土地流转秩序就会被打破, 社会诚信体系就会受到破坏, 贻害无穷。因此, 必须以我国民法通则、合同法、消费者权益保护法等法律法规为准绳, 对土地流转失信行为者予以惩处;同时, 运用信用信息传导机制, 以市场准入限制将土地流转失信者排除在市场交易之外[10]。

(二) 推进农业供给侧结构改革, 增强农业规模经营者盈利能力

当前, 我国农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾, 主要表现为供过于求和供给不足并存[11]。今年中央一号文件强调要“推进农业供给侧结构性改革”, 其主要目标就是保障有效供给, 主攻方向是提高农业供给质量。作为工商企业等新型经营主体, 必须以市场为导向, 把农业生产结构调好调顺调优。目前来看, 我国粮食主产区传统农业生产仍占主导地位, 粮食作物仍然是以小麦、玉米为主, 必须把发展大豆、青贮玉米、杂粮杂豆、优质饲草及生态功能性植物等作为调整农业种植结构的重点。另外, 由于我国农产品生产成本高, 集约化程度低, 导致农产品价格高, 质量差, 在国际市场缺少竞争力, 因此, 要把提高农产品质量作为今后一个时期农业供给侧结构性改革的突破点。只有这样, 才能增强农地经营主体的盈利水平, 为土地流转合约的履行提供物质保证。

(三) 转变政府职能, 加强监管和服务

党的十八届三中全会再次鼓励和引导“资本下乡”, 到农村发展现代种养业。工商企业投资农业领域确能实现农业规模化经营, 可以为农业引入现代生产要素和经营模式, 加速传统农业改造和现代农业发展。但是, 基层政府必须对工商资本准入、经营范围、履约保证等方面进行严格全面的审查与监管, 特别要审查工商企业的资质、信用、生产经营能力、生产计划、流转期限和面积、风险防范措施等, 主要看它经济实力如何, 经营项目市场前景如何, 市场信誉度如何[12], 以防止或减少“毁约弃耕”风险发生。同时, 政府还要在市场信息、资金信贷、合作社建设、链接农户等方面提供服务, 特别是在农业生产结构调整方面, 要为工商企业提供全面准确的信息, 包括全国同类农产品种植面积、价格水平、需求状况等, 防止或减少因投资失误带来经济损失, 进而影响土地流转合约的履行。

(四) 履行社会责任, 构建风险共同体

利益最大化是工商企业追逐的终极目标。但自上个世纪中期开始, 社会责任履行逐渐成为国际知名企业价值观的重要内容之一。如今, 追逐利益和履行社会责任已经成为企业经营的双重目标, 甚至成为统一体[13]。工商资本下乡实现资本增值, 寻求新的利润增长点本应鼓励, 但是不能动辄就“毁约弃耕”, 挑战社会诚信底线;不能因经营暂时困难就“跑路”, 置生产员工利益于不顾;面对国家粮食安全, 面对农民土地权利, 面对农业发展前景, 作为经营大户的工商资本必须肩负社会责任, 与土地所有权人、土地承包户风雨共济, 共建风险共同体, 更不能“毁约弃耕”。面对经营危机, 如果工商资本的社会责任缺失行为成为“常态”, 必然会冲击社会道德底线, 破坏社会诚信机制。

(五) 建立土地流转履约保证保险机制, 防范土地流转失约风险

保障功能是现代保险业的重要功能之一。保险保障功能的内容就包括对商业信用中违约行为造成的经济损失进行补偿。四川省成都市的邛崃市率先在全国引入土地流转履约保证保险机制[14], 构建了“农民+流转土地+村集体经济组织+投资业主+土地流转履约保证保险”五位一体流转模式, 引入保险机制、政府补贴保金、专业合作社搭建平台的方式, 在防范土地流转失约风险方面进行了积极探索, 达到了土地资源高效配置、农业效益有效提升、农民收入持续增加的效果, 值得借鉴。建立土地流转履约保证保险机制, 可以充分利用现代保险制度的风险分散功能, 以较少投入撬动巨大的风险保障, 实现保障农民土地权益, 降低企业资金压力, 调动农户与经营者土地流转积极性之目的。

(六) 创设完善土地流转法律制度, 保障土地流转市场健康发展

完善的法律法规是规范土地流转行为、防范流转风险的重要基础。由于现行的《农村土地承包法》存在着“土地经营权受让主体资格不明;土地流转程序混乱;法规内容规定不科学”等缺陷[15], 导致当前土地流转中纠纷不断增加, 农户的土地承包权经常受到侵害, 影响农村经济和社会的稳定。同时, 在现行法律体系中, 由于缺乏严格的土地流转约束机制, 流转双方违约代价较低, 增大了失约风险。目前, 我国农村土地经营权流转已经进入瓶颈, 只有创设和完善土地流转法律制度, 才能打破瓶颈走出困境。因此, 应当在总结我国近年来土地流转经验教训的基础上, 适时出台《农村土地经营权流转办法》, 并修改完善现行法律法规内容, 在依法保护农村土地集体所有权和农户承包权的前提下, 平等保护经营主体依流转合约取得的土地经营权, 并有效地防范和化解土地流转过程中的风险, 从而真正放活土地流转市场, 确保农地“三权分置”的落实和农村的稳定发展。

作者：吕军书 贾威