一、引言

党的十九大提出要“发展多种形式适度规模经营”,而实现此项目标的重要路径在于推动农村土地经营权流转。伴随城乡一体化进程的不断加快,国家对“三农”问题的日益重视及惠农政策的持续供给,农村土地的经济价值和社会效益大幅度提升并逐渐成为新时代农村振兴的关键要素。土地经营权的流转提高了农民收入,但在利益驱动下围绕土地价值分配衍生了一系列的纠纷矛盾[1],并逐渐成为社会稳定和经济发展难以回避的重要问题。面对日益频发的土地流转纠纷,其治理方式表现为民间调解、社会救济、公立渠道和信访维权四种形态[2]。民间调解采取纠纷当事人自主和解以及村委会、农村精英参与协调的解决策略,成本较低但调解协议缺乏法律效力,致使纠纷治理效果并不理想;社会救济主要是指农村经济组织、非政府组织、新闻媒体等主动介入土地流转纠纷,通过引发社会的关注度推动纠纷治理进程;作为解决纠纷主要方式的行政裁决、复议以及仲裁[3]和诉讼等公立性渠道,受制于维稳压力与“一票否决”的政绩考核指标影响,基层政府在土地流转纠纷治理中敷衍推诿或逃避责任,压制纠纷主体的利益诉求意愿和渠道,选择有失公平的投机策略以求平息矛盾,错失了化解纠纷的最佳时机;信访维权包括正常上访、非正常信访和暴力性自救三种手段。近年来,非正常信访和暴力性自救方式演化成反映社会冲突的重要表现形式,并呈现出一种常态化的发展趋向,严重影响了农村社会的秩序稳定。基于此,研究拟从基层政府、自治组织和普通农户三个维度探讨我国农村土地流转纠纷的痼疾成因及其治理困境,并主张优化基层政府治理技术方式,实现从压制治理走向间接疏导,为农村土地流转纠纷的善治乃至农村振兴提供参考和借鉴。

二、农村土地流转纠纷的痼疾成因及其治理困境

(一)基层政府:经济为先,压制诉求

1.片面追求经济为先的政策导向。

税费改革之后,基层政府承担的职能角色发生重大变化,逐渐由基层管理转变为提供公共服务和维护社会秩序的稳定,其主要财政资金来源于中央的转移支付以及地方土地财政收入。作为后发现代化国家的现实缩影,基层政府在社会发展中面临着资源短缺的瓶颈和以GDP为中心的政绩考核机制的双重压力。这就催使基层政府充分利用土地资源,积极开展招商引资、面子工程等短期经济行为,其行动目标在于追求政府财政收入的增加,忽视了农村经济发展和农民福祉的保障,甚至侵蚀农民合法权益。在农村土地流转过程中,基层政府为推动经济增长,降低门槛吸引社会资本下乡租用农地,而对下乡资本的资质并未详细审查,以至于危害农民的财产性收入。政府既是土地流转的利益相关者,亦为为土地流转纠纷的治理主体,纠纷治理结果的公正性和合法性遭受质疑,其化解冲突的措施不仅难以得到配合,反而极易引起误解,诱发新一轮的政府信任危机。

案例1:2012年1月,B有限责任公司分别与X镇所辖6个村委会签订土地承包合同,以每亩每年450元价格租用农地600亩,租期为10年。由于农地租金较低,部分农户不愿流转土地,后经乡镇政府积极协调,B公司口头允诺每三年调整一次土地租金方才促成此事。2015年6月,以村民W为代表的农户多次找到B公司及乡镇政府,要求增加土地租金,否则不再流转土地。B公司以合同规定为由拒绝增加租金,乡镇政府为了招商引资,刻意偏袒B公司,拒不承认“三年调租”的约定,致使W等农户在已流转的土地上植土豆以作抗争,双方形成激烈冲突。最终,经由县政府、乡镇部门、村干部、企业代表和农户的“五方洽谈”,B公司将土地租金提高至每亩每年850元,经由县仲裁庭签订和解协议,从而化解了此起纠纷。

2.压制矛盾纠纷的行为驱动。

随着我国进入中国特色社会主义新时代,政府官员责任终身追究环境逐渐形塑,面对日益频发的农村土地流转纠纷,部分基层政府官员通常会选择“于己无害”的压制治理或逃避责任的“不作为”策略。农村土地流转纠纷发生后,当地村委会调解无效则会上报上级政府部门,受制于信访考核指标的压力,乡(镇)政府行动出发点通常在于压制纠纷主体利益诉求表达意愿和渠道,进而消除信访隐患。近年来,由于政府决策科学化与终身追责机制的建立,基层政府倾向于选择“不作为”或“少作为”态度,但却进一步加剧纠纷弱势方的不满,客观上推动了弱势群体采取非正常的利益诉求方式争取权利,易于演化成危害社会稳定的重大隐患。

案例2:1998年,S村村民Z承包20亩土地经营果园,承包期为15年,每亩每年租金150元。Z长期从事水果销售,2002年更是搬迁至县城居住,致使果园所占农地的闲置与荒废。2003年12月,Z将自己承包的果园全部转给同村村民W经营,每亩每年承包价200元,租期为果园剩余承包年限,但原来20亩土地每年3000元的租金仍由Z交予村委会,且告知了村委会转包事宜。2004年2月,S村村委会认为20亩果园为村集体所有,Z无权转包果园,继而强行收回W的果园经营权并重新发包。Z多次联系村委会协商未果,甚至因过于纠缠而遭受村长或村支书的暴力威胁,因而试图转向镇长、书记表达利益诉求。乡镇政府借助村干部治理农村,担心偏袒村干部而诱发更大冲突,危害自身的政绩考核指标,于是选择逃避责任的“躲猫猫”策略,不与Z等纠纷当事人会面,致使Z纠结亲属长期进上访,影响了农村秩序的稳定。

(二)自治组织:监督不足,追逐功利

农村土地流转纠纷的实质是土地流转利益相关者围绕土地价值分配展开的博弈和争夺,村干部就是衔接基层政府和底层农户之间的利益主体。作为乡镇政府的代理人和农村社会的体制精英,村干部既要完成政府的任务指标,又要追逐个人的经济利益,实践操作中难以实现乡镇政府、村干部与农户的共赢,因而掌握信息主动权的村干部倾向于侵蚀农民土地收益,易于诱发土地流转纠纷[4]。随着我国市场经济的快速发展以及“经济利益为先”观念的传播,农村社会共同体传统规则和凝聚力受到冲击,伦理道德和村规民约的约束力呈现下滑趋势。村干部在土地流转纠纷治理中表现出明显的功利化倾向,他们依据人际关系的亲疏远近进行纠纷调解,致使调解协议有失公平,未能根除社会冲突的潜在基础。

案例3:随着国家土地流转政策的推动,农业规模化经营的扶持和补助力度不断加大,掌握信息渠道和资源平台优势的村干部等农村体制精英则成为其重要的受益人。2008年,T村村长Y利用身份之便,承包村中200多亩农田种植水稻,租期为5年,每亩每年价格300元,远远低于同地区的价格标准。数据显示,2008年D的承包经营收入高达20-30万元,这还尚未包含国家的各项农业补贴。2013年,村民D等以土地租期已到且租金过低为由,不再同意流转土地。Y多次找到村民D等人,冠之以“国家政策”规定为名,采取各种措施迫使D等继续流转土地,双方纠纷日益凸显。无奈之下,村民D及其家人连续两周守候在镇政府大楼,迫使镇长亲自调解此起纠纷,最终使得T归还了强行流转的土地。由此可见,作为农村治理的体制精英,村干部拥有主导性地位和话语权,其行动大多不公开和不透明,倘若因利益分配问题引发纠纷而成为当事人,纠纷的治理效果则愈加不理想。

(三)普通农户:舍风忘俗,偏向私利

长期以来,我国农村社会深受血缘、地缘和宗族势力的影响,形成了一系列的权威性习惯并以此作为村民日常行为的准则和规范。即便已然发生的纠纷,其调解同样遵循村规民约的约束,社会关联度较高村庄的调解协议具有极高的执行力。随着市场经济带来的利益驱动,农村社会道德秩序受到冲击而弱化甚至消亡,表现出一种传统权威的日渐削弱和司法权威尚未形成的病态。农村土地流转的经济价值逐渐凸显,使得农户逐渐认识到土地的潜在收益,他们不再顾及传统习俗的约束,采取一切手段争取经济利益,甚至是借助“弱势群体”的地位寻求道义支持,抑或是通过缠访、闹访等“非正常”的维权途径表达利益诉求,增加了合作治理纠纷的难度。

案例4:N村地处经济欠发达的W县,宗族和血缘关系浓厚,农村治理大多依据村规民约而行。由于土地资源稀缺,N村村民商议并通过了“地随人变”的土地分配约定,即按照家庭人口数分配土地,每人标准为0.4亩。多年以来,受制于宗族观念和传统道德的束缚,N村村民严格遵循土地分配的约定,并未出现激烈的土地纠纷。然而,随着农村社会的发展以及土地流转带来的经济收益凸显,N村土地规约的效力面临着“生存挑战”。ZF和ZL同为N村村民,ZF获得六口人的承包地,ZL拥有三口人的口粮田。2014年,ZF的妹妹出嫁,ZL也已结婚。按照“地随人变”的土地分配约定,ZF需要转与ZL承包地0.4亩,但ZF意识到土地的潜在市场价值,逐渐抗拒内心道德情感的约束和风俗习惯的谴责,以土地已种植农作物为由,不予遵守约定。后经村委会调解,两户达成口头协议:ZF继续种植承包地,但一年后必须转让ZL土地0.4亩。双方纠纷虽得以解决,但两户同姓族人早已感情破裂,在熟人社会的N村却形同陌路,弱化了农村社会的治理基础。

三、新时代农村土地流转纠纷的治症之道

中央政府提出了解决土地流转纠纷的总体思路和框架,但因纠纷涉及面广且诱因复杂,基层政府既要统一纵向关系中各级机构分散的政策目标,还需要协调职能部门间的权责职能,工作中难免出现“头痛医头,脚痛医脚”的治理状态,容易进入“压制诉求表达”的治理误区,继而诱发“治标不治本”的怪现象。故而主张优化基层政府治理技术方式,实现从压制治理走向间接疏导,并从基层政府、自治组织和普通农户三个维度提出我国农村土地流转纠纷的善治之道。

(一)基层政府:有所作为,重塑政府公信力

政府公信力是民众对于政府信任程度的一种衡量。社会转型视域下,基层政府过度追求经济发展和财政收入增长,忽视了农民合法利益的保障,在农村土地流转纠纷治理中,为了逃避责任追究和完成政绩考核,他们通常选择敷衍拖延的方式,采取“于己有利”的“压制行动”或“不作为策略”,致使土地流转纠纷不断恶化乃至演变成上访事件,危害社会秩序的稳定。因此,基层政府要转变经济发展观念,摒弃片面追求GDP增长的利益驱动,坚持以乡村振兴和社会稳定为执政原则,推进政务公开和政府行为的透明化。在土地流转纠纷治理中,基层政府应明确自身角色定位,贯彻“让利于民”而非“与民争利”的思想,促使土地流转纠纷得以妥善解决,从而营造良好的社会互动氛围,重塑政府公信力。

(二)自治组织:有所培育,构建合作共治平台

在农村土地流转纠纷治理中,政府各职能部门缺乏沟通协调,长期各自为政难以形成治理合力。因此,建议尊重农村的风俗习惯,协调政府内部各职能部门权责职能,主张政府信访办、司法所和农经站等部门要成立办事机构,由各部门副职领导参与,协调处理土地流转纠纷事件,并由纪委部门负责监督、考核和评估。同时,政府应该提供专业的技能培训和法律咨询,培育农村精英和农村自治团体,提高农村精英能力和农村自治团体的组织化程度,重塑土地流转纠纷的治理主体,为其参与纠纷调解提供便利条件。同时,在农村普及互联网技术,畅通微博、微信等参与纠纷解决的渠道,使得外出务工的农民或精英能及时融入土地流转纠纷的解决,从而构造多元主体的合作共治平台,降低纠纷解决成本,提高纠纷解决效率。

(三)普通农户:有所遵循,营造“村规民约”发展环境

随着农村土地流转引发的冲突日益显现,普通农户之间因利益瓜葛产生矛盾,不仅破坏了农村社会秩序,更是影响了农村非正式制度即“村规民约”的遵循和农村文化传承。鉴于此,研究认为农村土地流转的治理乃至乡村振兴的实现,还需要塑造和培育村庄共同体,增强村庄共同体归属感和凝聚力,强化道德约束力量,营造和谐互助的社会环境,进而从源头上减少社会矛盾和冲突。同时,健全底层民众“减压排气”疏导渠道,健全农村社会“减压排气”机制,为普通农户提供一种疏导“缺失感”的渠道和路径,避免出现因意气用事而作茧自缚、因无法释怀而殊死一搏的极端状况,营造良好的“村规民约”和传统文化遵循环境,进而推动农村社会善治的实现。

作者：丁文 云南师范大学历史与行政学院

基金： 云南省教育后勤课题研究资助项目（YNJHYB2019001）; 云南师范大学2017年博士科研启动项目（2017RW007）阶段成果;